社會保障：頭痛醫(yī)頭 腳痛醫(yī)腳
編者按：
作為社會平衡器的社會保障制度在中國從建立到實施已有數(shù)年時間，但時至今日仍存在諸多不規(guī)范之處，不少問題極為復(fù)雜。日前，江蘇省社科院張曉濤在歷經(jīng)一年的調(diào)查后，針對當(dāng)前社會保障存在的突出問題撰寫了數(shù)萬字的研究報告，本報從中摘選刊登，以期對社會保障制度的進(jìn)一步完善有所借鑒。
■張曉濤
俗語說，“天有不測風(fēng)云，人有旦夕禍福”，社會保障的設(shè)立就是為了使勞動者在年老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育等因喪失或者暫時喪失勞動能力而失去勞動報酬的情況下，能夠從社會獲得物質(zhì)幫助和經(jīng)濟補償。
中國的社會保障制度從建立到現(xiàn)在，成績有目共睹，但問題也不容忽視，關(guān)鍵在于始終缺乏長遠(yuǎn)性的總體考慮。１９９３年十四屆三中全會提出的“六部分” （社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助和個人儲蓄積累），在１９９８年以后實際上完全被放棄，代之以社會保障制度、下崗職工基本生活保險制度和最低生活保障制度的提法。有關(guān)專家認(rèn)為，中國的社保非制度化特征明顯，且具有明顯的應(yīng)急特征，可謂是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。
, 百拇醫(yī)藥
我國社會保障制度的首要問題是結(jié)構(gòu)性缺陷。１９９９年國務(wù)院發(fā)布的《社會保障費征繳暫行條例》規(guī)定，社會保障的征繳范圍包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)、事業(yè)單位等。從以上范圍可以看出，社會保障制度只覆蓋城市而不包括農(nóng)村，那么，占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的社保問題如何解決？在農(nóng)村，絕大多數(shù)農(nóng)民年老時靠兒孫贍養(yǎng)，沒有一種行之有效的養(yǎng)老保險系統(tǒng)可以保障他們晚年的基本溫飽。更為嚴(yán)重的是，一旦患有重大疾病，整個家庭就有可能被推向絕境。在規(guī)范的、有效的農(nóng)村社會保障系統(tǒng)建立之前，整個國家的社會保障系統(tǒng)不能稱之為完整。
另一個問題是，社會保障制度受重視的程度隨群體的呼聲、部門勢力或者個人影響的大小而有所不同。最為典型的是下崗工人的基本生活保障制度。１９９９年２月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關(guān)問題的通知》，規(guī)定國有企業(yè)的下崗職工都應(yīng)該進(jìn)入企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心，并嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定簽訂基本生活保障和再就業(yè)協(xié)議。下崗職工在企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心期間實現(xiàn)再就業(yè)，以及３年協(xié)議期滿仍未再就業(yè)的，企業(yè)應(yīng)該依法及時與其解除勞動合同。對不進(jìn)再就業(yè)服務(wù)中心或進(jìn)了企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心不簽協(xié)議的職工，不支付基本生活費。３年期滿后，企業(yè)應(yīng)當(dāng)與其解除勞動合同。對已經(jīng)與新工作單位有了半年以上事實勞動關(guān)系的企業(yè)職工，原企業(yè)應(yīng)當(dāng)與其及時解除勞動合同，新的用人單位應(yīng)當(dāng)與其依法簽訂勞動合同。
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因此，下崗可以簡單歸納為，勞動者和原單位存在勞動合同關(guān)系，但是原單位不再安排工作崗位，事實上也沒有崗位可以安排，原單位為其繳納社會保障，并發(fā)放基本生活費，享受以上待遇的時間以３年為限。所以說，下崗政策是一種平穩(wěn)過渡的政策，最終目的還是為了把下崗工人推向自主擇業(yè)的勞動力市場。
下崗工人的群體呼聲迫使國家重視下崗工人的問題。與之形成鮮明對照的是，農(nóng)民群體的呼聲較弱，受重視的程度就低。同時，群體勢力對某項政策的制定與實施也有影響。所謂社會保障制度，應(yīng)當(dāng)是全社會的保障制度，這項制度的建設(shè)不應(yīng)當(dāng)隨著群體呼聲的不同而不同，應(yīng)當(dāng)是公平的、合理的。
社會保障面臨的又一大問題是社會保障費征繳形勢嚴(yán)峻。據(jù)《金融時報》報道，２００３年是我國養(yǎng)老保險支付的第一個高峰，預(yù)計中央財政至少要補助養(yǎng)老保險金３５０億元。即使在江蘇這樣的發(fā)達(dá)省份，也存在各項保險虧空的問題，如江蘇省醫(yī)療、工傷、生育保險基金虧空４．０５６３億元，其中，機關(guān)事業(yè)單位累計欠費８５３８萬。而來自南京市統(tǒng)計部門的資料表明，２００３年１至８月，南京市共清欠養(yǎng)老保險費１．１４億元，同時新增清欠１．５２億元，新欠大于清欠。
各級政府及社保部門為征繳也想盡辦法。勞動和社會保障部２００１年發(fā)文，各省區(qū)市要將保險費征繳率作為一項重要考核指標(biāo)，征繳率未達(dá)９０％的，要扣減補助數(shù)額。其當(dāng)期發(fā)放的基金缺口由當(dāng)?shù)卣{(diào)整地方財政支出結(jié)構(gòu)來解決。這意味著，今后未達(dá)征繳指標(biāo)，養(yǎng)老保險的“單”要由各地政府來買。正因為征繳困難，各地社保部門都絞盡腦汁，于是在征繳過程中就出現(xiàn)了一些與法律規(guī)定不符的做法。
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作為社會平衡器的社會保障制度在中國從建立到實施已有數(shù)年時間，但時至今日仍存在諸多不規(guī)范之處，不少問題極為復(fù)雜。日前，江蘇省社科院張曉濤在歷經(jīng)一年的調(diào)查后，針對當(dāng)前社會保障存在的突出問題撰寫了數(shù)萬字的研究報告，本報從中摘選刊登，以期對社會保障制度的進(jìn)一步完善有所借鑒。
■張曉濤
俗語說，“天有不測風(fēng)云，人有旦夕禍福”，社會保障的設(shè)立就是為了使勞動者在年老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育等因喪失或者暫時喪失勞動能力而失去勞動報酬的情況下，能夠從社會獲得物質(zhì)幫助和經(jīng)濟補償。
中國的社會保障制度從建立到現(xiàn)在，成績有目共睹，但問題也不容忽視，關(guān)鍵在于始終缺乏長遠(yuǎn)性的總體考慮。１９９３年十四屆三中全會提出的“六部分” （社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助和個人儲蓄積累），在１９９８年以后實際上完全被放棄，代之以社會保障制度、下崗職工基本生活保險制度和最低生活保障制度的提法。有關(guān)專家認(rèn)為，中國的社保非制度化特征明顯，且具有明顯的應(yīng)急特征，可謂是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。
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我國社會保障制度的首要問題是結(jié)構(gòu)性缺陷。１９９９年國務(wù)院發(fā)布的《社會保障費征繳暫行條例》規(guī)定，社會保障的征繳范圍包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)、事業(yè)單位等。從以上范圍可以看出，社會保障制度只覆蓋城市而不包括農(nóng)村，那么，占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的社保問題如何解決？在農(nóng)村，絕大多數(shù)農(nóng)民年老時靠兒孫贍養(yǎng)，沒有一種行之有效的養(yǎng)老保險系統(tǒng)可以保障他們晚年的基本溫飽。更為嚴(yán)重的是，一旦患有重大疾病，整個家庭就有可能被推向絕境。在規(guī)范的、有效的農(nóng)村社會保障系統(tǒng)建立之前，整個國家的社會保障系統(tǒng)不能稱之為完整。
另一個問題是，社會保障制度受重視的程度隨群體的呼聲、部門勢力或者個人影響的大小而有所不同。最為典型的是下崗工人的基本生活保障制度。１９９９年２月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關(guān)問題的通知》，規(guī)定國有企業(yè)的下崗職工都應(yīng)該進(jìn)入企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心，并嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定簽訂基本生活保障和再就業(yè)協(xié)議。下崗職工在企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心期間實現(xiàn)再就業(yè)，以及３年協(xié)議期滿仍未再就業(yè)的，企業(yè)應(yīng)該依法及時與其解除勞動合同。對不進(jìn)再就業(yè)服務(wù)中心或進(jìn)了企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心不簽協(xié)議的職工，不支付基本生活費。３年期滿后，企業(yè)應(yīng)當(dāng)與其解除勞動合同。對已經(jīng)與新工作單位有了半年以上事實勞動關(guān)系的企業(yè)職工，原企業(yè)應(yīng)當(dāng)與其及時解除勞動合同，新的用人單位應(yīng)當(dāng)與其依法簽訂勞動合同。
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因此，下崗可以簡單歸納為，勞動者和原單位存在勞動合同關(guān)系，但是原單位不再安排工作崗位，事實上也沒有崗位可以安排，原單位為其繳納社會保障，并發(fā)放基本生活費，享受以上待遇的時間以３年為限。所以說，下崗政策是一種平穩(wěn)過渡的政策，最終目的還是為了把下崗工人推向自主擇業(yè)的勞動力市場。
下崗工人的群體呼聲迫使國家重視下崗工人的問題。與之形成鮮明對照的是，農(nóng)民群體的呼聲較弱，受重視的程度就低。同時，群體勢力對某項政策的制定與實施也有影響。所謂社會保障制度，應(yīng)當(dāng)是全社會的保障制度，這項制度的建設(shè)不應(yīng)當(dāng)隨著群體呼聲的不同而不同，應(yīng)當(dāng)是公平的、合理的。
社會保障面臨的又一大問題是社會保障費征繳形勢嚴(yán)峻。據(jù)《金融時報》報道，２００３年是我國養(yǎng)老保險支付的第一個高峰，預(yù)計中央財政至少要補助養(yǎng)老保險金３５０億元。即使在江蘇這樣的發(fā)達(dá)省份，也存在各項保險虧空的問題，如江蘇省醫(yī)療、工傷、生育保險基金虧空４．０５６３億元，其中，機關(guān)事業(yè)單位累計欠費８５３８萬。而來自南京市統(tǒng)計部門的資料表明，２００３年１至８月，南京市共清欠養(yǎng)老保險費１．１４億元，同時新增清欠１．５２億元，新欠大于清欠。
各級政府及社保部門為征繳也想盡辦法。勞動和社會保障部２００１年發(fā)文，各省區(qū)市要將保險費征繳率作為一項重要考核指標(biāo)，征繳率未達(dá)９０％的，要扣減補助數(shù)額。其當(dāng)期發(fā)放的基金缺口由當(dāng)?shù)卣{(diào)整地方財政支出結(jié)構(gòu)來解決。這意味著，今后未達(dá)征繳指標(biāo)，養(yǎng)老保險的“單”要由各地政府來買。正因為征繳困難，各地社保部門都絞盡腦汁，于是在征繳過程中就出現(xiàn)了一些與法律規(guī)定不符的做法。
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